Конец эпохи прозрачности. Как и почему Садыр Жапаров разрушил систему открытых госзакупок

Отмена тендеров при госзакупках в самых капиталоемких сферах — не только закономерный финал политики Садыра Жапарова, который с 2021 года последовательно выводит государственные финансы из-под публичного контроля Это один из символов ослабления влияния Запада в Центральной Азии и завершения эпохи, когда элиты Кыргызстана пытались заимствовать западные институты, стандарты ведения дел и вести диалог с гражданским обществом 30 января 2026 года президент Кыргызстана Садыр Жапаров подписал пакет поправок в Закон «О государственных закупках», одобренный Жогорку кенешем сразу в трех чтениях Даже в середине февраля, когда готовился этот текст, ознакомиться с документом было все еще невозможно. И эта секретность дает представление о политической атмосфере, в которой принимался закон. На сайте парламента ссылки на него были неактивны, на сайте президента был доступен только заголовок (при попытке скачать загружается пустая папка), а на сайте Минюста закон до сих пор висит в редакции 2023 года Но суть поправок понятна по сообщениям государственных СМИ и по отзыву независимого депутата Дастана Бекешева. Эти изменения фактически легализуют то, к чему режим Садыра Жапарова и Камчыбека Ташиева шел пять лет — отказ от конкурентных торгов в ключевых секторах экономики Чем дороже — тем секретнее Основным нововведением стал термин «государственное задание». В его рамках правительство получает право передавать заказы напрямую конкретным исполнителям (госкомпаниям или аффилированным структурам) без проведения тендера Инициаторы (Кабинет министров) заявляют, что это необходимо для «оперативного решения стратегических задач» и исключения бюрократии при реализации важных проектов Согласно принятому документу, проведение тендеров становится необязательным для наиболее капиталоемких сфер: Вероятно, государственные конкурсы будут отменены и в других конкурентных сферах. СМИ сообщают об инициативе разрешить госзакупки без тендеров у колоний. Речь идет о продукции и работах, которые производят заключенные Одной из самых критикуемых стала поправка, позволяющая генеральному подрядчику (получившему заказ без тендера) передавать до 50% объема работ субподрядчикам по своему усмотрению Критики указывают, что это создает идеальную почву для непотизма — когда госконтракт получает одна «доверенная» компания, которая затем распределяет деньги между частными фирмами без какого-либо контроля со стороны Депутат Дастан Бекешев отметил, что после этих поправок закон «О госзакупках» правильнее было бы переименовать в закон «О государственном заказе», так как конкуренция в нем практически исчезает. Он подчеркнул, что закрытость процедур неизбежно приведет к удорожанию проектов и снижению качества Министерство экономики парирует, что конкурсная система вынуждала госорганы закупать некачественные товары, ориентируясь на самую низкую цену, а новые нормы позволят быстро выбирать надежных поставщиков Система относительно прозрачных госзакупок формировалась в Кыргызстане больше 20 лет. Реформы не были следствием альтруизма со стороны чиновников. С 1991 года Кыргызстан был крупнейшим в Центральной Азии получателем международной финансовой помощи. Прозрачные тендеры, единый портал госзакупок, механизмы обжалования и аудит были условиями финансирования со стороны Всемирного банка, АБР, ЕБРР и других международных финансовых организаций. Полная закрытость госзакупок означала бы риск заморозки программ Public Financial Management и превращение страны в токсичного заемщика Первый шаг к прозрачности в этой сфере Кыргызстан сделал в 1997 году, когда был принят Закон «О государственных закупках товаров, работ и услуг». Он установил правовые и экономические основы закупок и базовые требования к конкурсу. Но этот закон был рамочным, регулирование конкретных процедур госзакупок выносилось в подзаконные акты. К тому же закон учитывал только закупки для государственных нужд (без учета широкого круга квазигосударственных структур) В 2003 году правительство приняло постановление «О создании централизованных тендерных комиссий». Вместо одной Правительственной тендерной комиссии создавалось несколько государственно-частных комиссий на общественных началах — с участием представителей местных сообществ. Каждая комиссия могла принимать решения только большинством голосов и при наличии кворума. При конфликте интересов участник исключался из комиссии. Правда, первые четыре комиссии (по закупкам продовольствия, промтоваров, угля и медицинских изделий) почти целиком состояли из чиновников все того же правительства Поворотным пунктом стал закон о госзакупках в редакции 2004 года. Он впервые прописал три принципа: экономичность и эффективность использования государственных средств, справедливость и беспристрастность по отношению к поставщикам, гласность и открытость процедур. В этой редакции закон уже учитывал закупки товаров, работ и услуг государственными органами, МСУ, гос- и муниципальными учреждениями и предприятиями, а также акционерными обществами с государственной долей При этом сами процедуры закупок еще долго оставались архаичными. Объявления о торгах публиковались в бумажных СМИ — например, в газете «Эркин-Тоо» или специализированных бюллетенях. Это физически ограничивало доступ к информации для широкого круга поставщиков и общественности Согласно совместному отчету ВБ и АБР, с 2004 по 2012 год система госзакупок оставалась децентрализованной, что затрудняло контроль за эффективностью трат В 2015 года был принят новый закон о госзакупках, в котором электронные торги впервые стали обязательными для всех госорганов. Все этапы закупок — от публикации объявления до выбора победителя — должны были проходить на едином портале. Этот прорыв тоже состоялся при поддержке доноров: Всемирный банк помог обучить тысячи закупщиков, а Азиатский банк развития дал $1 млн на создание единого электронного портала госзакупок В Плане действий по открытому государственному партнерству (OGP) на 2018 год правительство Кыргызстана обязалось изменить законодательство так, чтобы закупщики публиковали не только информацию о тендерах, но и о заключенных в итоге контрактах, включая их полный текст и информацию о выполнении Кроме того Минфин пообещал публиковать информацию о закупках в виде открытых машиночитаемых данных (для автоматического анализа) и наладить связи с представителями гражданского общества, которые могут быть заинтересованы в использовании этих данных А в 2021 году для привлечения малых предприятий к госзакупкам Минфин при поддержке ЕБРР запустил электронный каталог Tandoo — аналог Amazon для госучреждений, позволяющий им приобретать товары повседневного спроса В совокупности эти меры помогли стандартизировать и упростить закупки, создать равные условия для поставщиков, открытый и быстрый доступ к информации о конкурсах. Была создана независимая комиссия по жалобам поставщиков, а сами жалобы перешли в онлайн. Но главное — у общества появилась возможность отслеживать, как государство распоряжается деньгами налогоплательщиков Однако инструменты прозрачности не отменили коррупцию. Элиты научились жить в двойном режиме: показывать донорам портал и процедуры, а крупные денежные потоки прятать в исключениях или попросту скрывать Закон «О государственных закупках» 2015 года позволял использовать прямые тендеры (закупки методом прямого заключения договора) для любых закупок на сумму менее 1 млн сомов. После этого Open Contracting Partnership, независимая некоммерческая организация, работающая более чем в 50 странах для обеспечения открытости, честности и эффективности государственных закупок, зафиксировала быстрый рост доли прямых тендеров. Если в декабре 2014 года средняя стоимость тендера в Кыргызстане превышала 16 миллионов сомов, то к марту 2016 года она упала до 1 миллиона. Так существенная часть закупок ушла в тень В 2017 году из-под надзора были официально выведены также закупки сельских администраций (айыл өкмөтү) на сумму до 1 млн сомов в год — их разрешили проводить вне конкурса С качеством данных, публикуемых на портале, и его функционалом тоже постоянно возникали проблемы. В тендерной документации было много неточностей, поиск информации по заключенным договорам не работал, сами тексты госконтрактов не публиковались, как и данные об их исполнении, сроках и суммах оплаты выполненных работ. Не предусматривал портал и раскрытия информации о субконтрактах, сообщений о разрыве договора и его причинах, а также сообщений о наложенных на подрядчиков штрафов за неисполнение контракта. «Черный список» поставщиков в Кыргызстане при этом был, но кого и почему туда вносили — на портале госзакупок не раскрывалось За 2019-21 годы более 22 тысяч тендеров на общую сумму 56 млрд сомов закончились буквально ничем, подсчитал «Клооп». Тендеры были объявлены, но чем они закончились — отменой или заключением контрактов — на портале не сообщалось. Что случилось с выделенными на них деньгами, тоже осталось неизвестным. Больше всего таких «затерянных» тендеров журналисты «Клоопа» нашли у бишкекского аэропорта, командования внутренних войск, «Электрических станций» и ГКНБ В году произошло еще одно послабление в закупочном законодательстве. Во время эпидемии COVID-19 бюджетным организациям упростили процедуру закупки товаров для борьбы с вирусом. Но чиновники, пользуясь этим, начали закупать без тендера все подряд: луковицы растений, гостиничные услуги и даже отстрел бродячих собак, выяснил «Клооп» Все эти годы следить за соблюдением правил был обязан Департамент госзакупок при Минфине. Но ресурсов не хватало. Например, в 2019-21 годах там работало всего 22 сотрудника, и только пять из них контролировали соблюдение правил закупок. А число контрактов достигало 100 тыс в год. Поэтому большую роль в их мониторинге стал играть гражданский надзор Как в Кыргызстане боролись за прозрачность госзакупок Первые громкие находки на этом поле у представителей гражданского общества появились еще в 2016 году, когда «Клооп» обнаружил, что некоторые закупщики в тендерных объявлениях подменяли кириллические буквы похожими латинскими — чтобы тендеры нельзя было найти на портале через поиск по ключевым словам. Это позволяло скрыть заявки от «посторонних» участников и отдать тендер «своим». После расследования эта практика прекратилась Весной 2018 года, после аварии на только что модернизированной за $386 млн ТЭЦ Бишкека, разразился скандал. Выяснилось, что тендер на модернизацию электростанции не проводился — подрядчик был навязан условиями связанного китайского кредита. Депутатская комиссия обнаружила, что пассатижи при этом закупались по $600 за штуку, а огнетушители — по $1600 Не прошло и года, как грянул «паспортный скандал». OCCRP и «Клооп» узнали, что тендер на бланки биометрических паспортов для Кыргызстана стоимостью 1,2 млрд сомов выиграла литовская компания, хотя немецкая предлагала за эти услуги на 253 млн сомов меньше. ГКНБ выявил связь чиновников с победителем, уголовное дело повлекло отставки В 2020 году дата-отдел «Клоопа» с помощью анализа больших данных с портала госзакупок обнаружил интересную практику, которая получила название «кольца коррупции». Компании, учрежденные одними и теми же людьми, вместе заявлялись на тендеры, чтобы имитировать конкуренцию. Таким образом, закупку признавали состоявшейся, хотя реальных торгов не было, фирмы-участники фактически состояли в сговоре В 2022 году Темиров Live, изучив открытые данные на портале госзакупок, выявил, что прибыль от коррупционных сделок с участием государственной нефтяной компании получили родственники влиятельного главы ГКНБ Камчыбека Ташиева Эти находки вряд ли были бы возможны без портала госзакупок и систем автоматического мониторинга аномалий в тендерах, разработанных представителями гражданского общества В 2019 году команда «Клоопа» запустила приложение Budget Monitoring, которая собирала информацию о тендерах в виде графиков и диаграмм, которые помогали увидеть эти аномалии. Оно было доступно всем желающим. В 2021 году Альянс «За прозрачный бюджет» и Open Contracting Partnership при поддержке Фонда «Сорос-Кыргызстан» разработали модуль аналитики госзакупок. А «Клооп», в рамках Open Contracting Innovation Challenge, создал систему «красных флагов» — индикаторов, подсвечивающих подозрительные тендера и выявляющих связи между поставщиками и государственными чиновниками В 2022 году Группа «Прецедент» в партнерстве с Open Contracting Partnership (ОСР), ЕБРР и USAID разработала учебный модуль «Эффективные государственные закупки». Он позволил активистам изучить 1243 закупки и более чем в 90% из них найти нарушения. В частности — завышенные цены, аффилированность участников, некачественные документы, невозможность увидеть и скачать данные К лету 2022 года в Общественную коалицию наблюдателей за госзакупками входили 90 организаций. Возглавила ее Нурида Байзакова, которая с 2019 по 2021 год руководила Департаментом государственных закупок при Минфине НПО и СМИ многое сделали, чтобы процесс заключения контрактов стал понятным для налогоплательщиков и надзора. Хотя закон о госзакупках не позволял им напрямую оспаривать нарушения, они успешно лоббировали включение в законодательство мер, способствующих прозрачности, подотчетности и конкуренции В итоге, по последней доступной аналитике, с 2018 по 2022 год проведение конкурентных тендеров через портал госзакупок это позволило сэкономить более 26 миллиардов сомов, что составляло 13% всего выделенного на госзакупки бюджета, отмечала OCP С приходом к власти Садыра Жапарова тихий саботаж требований закона «О государственных закупках» сменился законодательным выводом огромных денежных потоков из-под общественного контроля и возвратом к практике прямых закупок. Причем происходить это стало буквально через полгода после инаугурации нового президента 29 июля 2021 года прямые закупки до 5 млн сомов в год разрешили всем госпредприятиям. А с 18 апреля 2022 года (вскоре после того, как «Клооп» обнаружил, что районная больница закупает мыло по $30 за кусок) ограничение по сумме прямых закупок для муниципальных, государственных и полугосударственных предприятий вообще убрали. Они получили право закупать товары и услуги без тендера, не сообщая об этом на едином портале госзакупок Президент Садыр Жапаров тогда заявил, что «с устранением понятия «тендер» уменьшится коррупция». Но изменения говорили об обратном Под действие поправки попали 232 крупных компании (в том числе «Кыргызнефтегаз», «Международный аэропорт «Манас», «Кыргызтелеком»), подсчитал тогда «Клооп». По оценкам экспертов, апрельские поправки 2022 года увели в тень от 30 до 50 миллиардов сомов ежегодных закупок Тревогу по этому поводу высказывало не только гражданское общество, но и ОЭСР, а позиции Кыргызстана в международных рейтингах прозрачности снизились. Однако дальнейшие события показали: власть больше не намерена прислушиваться к критическим голосам извне. Мало того, на пристальное внимание СМИ к госзакупкам компаний, связанных с окружением высших должностных лиц, власти стали отвечать политически мотивированными репрессиями. Весной 2022 года, после расследования Темиров Live о коррупционных схемах семьи Ташиева, владелец и фронтмен издания Болот Темиров был задержан по сфабрикованным обвинениям. Позже его лишили гражданства и выслали из Кыргызстана Демонтаж системы прозрачных госзакупок после этого ускорился. 12 октября 2022 года администрация президента Жапарова предложила исключить из закона о госзакупках ряд ключевых понятий — в том числе оценку предложений и комиссии по закупке. По сути, это было предложение полностью отказаться от торгов и перейти к прямым закупкам С 28 октября 2022 года правительство Кыргызстана перестало публиковать новые данные о госзакупках в машиночитаемом формате, и инструменты автоматического мониторинга закупок, созданные представителями гражданского общества, перестали отображать актуальную информацию В начале 2023 года единый портал госзакупок, на некорректную работу которого поступало много жалоб, был модернизирован по решению Минфина. После этого портал вообще перестал предоставлять доступ к данным через API. Это лишило общественность возможности автоматически анализировать даже старые госзакупки Закон «О государственных закупках» 2026 года поставил в этом процессе своего рода точку. Он фактически легализует отказ не только от прозрачности, но и от конкурентных торгов в ключевых секторах экономики Значение этих перемен выходит далеко за рамки сферы государственных финансов. Это один из символов завершения эпохи, когда элиты Кыргызстана и многих других развивающихся стран пытались заимствовать западные демократические институты, стандарты ведения дел и вести диалог с гражданским обществом Разрушение системы прозрачных госзакупок в Кыргызстане совпало по времени с полномасштабным вторжением России в Украину, выстраиванием теневых схем обхода санкций через страны ЕАЭС и закрытием экономической статистики в самой РФ. Это вряд ли случайность: Кыргызстан с 2022 года стал одним из ключевых хабов по реэкспорту санкционных товаров в Россию. Это называют главной причиной рекордного экономического роста, который, по данным Кабмина КР, в 2025 году превысил 10% Кроме того, демонтаж системы прозрачных и конкурентных госзакупок в Кыргызстане начался одновременно со свертыванием демократических процедур в других сферах и началом системных политических репрессий. Новые законы, ограничивающие деятельность СМИ и гражданского общества, повторяют российское законодательство об «иностранных агентах» Президент Садыр Жапаров переписал Конституцию, заменив парламентскую систему консолидированной президентской автократией. Мощная репрессивная машина, выстроенная при участии его бывшего соправителя, главы ГКНБ Камчыбека Ташиева, позволяет принимать любые решения без оглядки на общественное мнение. При этом Жапаров делает заявления, которые можно истолковать как намеки на желание бессменно править страной десятки лет Еще одно совпадение: в 2022 году главным торговым партнером Кыргызстана стал его основной кредитор — Китай. Китайская продукция занимает видное место в реэкспорте через Кыргызстан в Россию. В рамках инициативы «Один пояс, один путь» строится железная дорога Китай-Кыргызстан-Узбекистан. Китай поставляет в Кыргызстан интеллектуальные системы и решения, используемые для контроля и слежки за гражданами. Кроме того, для автократов КНР символизирует возможность достичь успеха в экономике без демократии Влияние стран Запада в Центральной Азии, напротив, пережило три волны ослабления: в 2014 году, когда США вывели из Кыргызстана свою авиабазу; в 2021 году, когда американские войска покинули Афганистан; и в 2025 году, когда Дональд Трамп провозгласил отказ США от глобального продвижения демократии Влияние стран Запада в Центральной Азии, напротив, пережило три волны ослабления: в 2014 году, когда США вывели из Кыргызстана свою авиабазу; в 2021 году, когда американские войска покинули Афганистан; и в 2025 году, когда Дональд Трамп провозгласил отказ США от глобального продвижения демократии В прошлом году западные страны предприняли попытки усилить свои позиции в регионе. Весной на первом саммите Центральная Азия — ЕС лидеры Евросоюза пообещали инвестировать в экономику пяти стран региона 12 млрд евро. А в ноябре на саммите С5+1 в Вашингтоне были заключены соглашения на $100 млрд. Но этого явно недостаточно, чтобы уравновесить влияние России и Китая, чьи компании и банки привыкли работать в непрозрачной и коррупционной среде