Özbekistan'daki mültecilerin beklentileri

В третьей части интервью Гулжахон Аманова, юрист-международник с более чем 20-летним опытом работы в сфере прав человека рассказывает о перспективах принятия законодательства о беженцах в Узбекистане Гулжахон, расскажите о себе и о вашей работе по изучению прав беженцев Я юрист, более 20 лет работаю в сфере международного права и прав человека, работала также в структурах ООН. Моя докторская диссертация посвящена системе защиты прав человека, в частности Комитету ООН по правам человека и его результативности на региональном уровне Магистерская диссертация была о теоретических основах реализации прав беженцев в Узбекистане. Это было давно, но именно с этой работы началась моя профессиональная любовь к теме прав человека. Тогда меня особенно заинтересовала ситуация с беженцами Я защитила магистерскую в 2003 году, а в 2002-м проходила практику в Управлении Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) в Узбекистане. Это агентство выполняло огромную работу и сильно помогало стране, ведь Узбекистан тогда не хотел ратифицировать Конвенцию 1951 года о статусе беженцев и не планировал принимать собственный закон УВКБ фактически выполняло ту работу, которую должно было делать государство. В тот период шел конфликт в Таджикистане, война в Афганистане, и потоки беженцев из этих стран были колоссальными. Несмотря на то, что в Узбекистане не было национального законодательства о беженцах и страна не являлась участником Конвенции, люди все равно бежали сюда. Ведь бегущие не спрашивают: «А вы ратифицировали конвенцию?» — они просто ищут спасение. Конечно, они думают и о близости культурной и языковой среды В Самарканде и Бухаре многие говорят по-таджикски, по-русски, по-узбекски — три языка распространены. Беженцы из Таджикистана попадали фактически к своим родственникам. В Афганистане всегда жили этнические узбеки — многие из них тоже бежали сюда Но Узбекистан официально их не принимал, регистрацию проводило УВКБ. Для меня тогда стало шоком узнать, что у афганских женщин не было паспортов: они были вписаны в документы родителей или мужей. Многие не умели ни читать, ни писать, лишь ставили отпечаток пальца вместо подписи. Это было очень тяжело видеть В то же время меня всегда восхищала работа сотрудников УВКБ. Там был человек, говоривший на фарси, так как не все могли общаться на узбекском. Для ищущих убежище УВКБ становилось настоящим пристанищем, где они могли получить статус беженца в соответствии с уставом организации Кроме предоставления статуса беженца, УВКБ занималось еще чем-то? В первую очередь они работали с документацией. Это хоть какая-то легитимность для людей, оказавшихся в чужой стране. УВКБ сотрудничало с гражданским обществом, поддерживало гуманитарные проекты Например, дети беженцев в Узбекистане не могли учиться в школах. Государство рассматривало их как иностранных граждан. У нас и сейчас юридически «беженцев» нет — есть иностранные граждане и лица без гражданства. По закону об образовании иностранцы могут учиться, но только на платной основе УВКБ вел долгие переговоры с государством, напоминая, что существует Конвенция о правах ребёнка, участником которой является Узбекистан. Согласно её статье 22, государство обязано предоставлять детям-беженцам возможность учиться наравне с другими. Это принцип недискриминации — основа прав человека В 2001 году, когда Узбекистан отчитывался перед Комитетом по правам ребёнка, ему прямо задали вопрос: почему дети-беженцы у вас не учатся в школах бесплатно? После этого власти приняли решение, что отказывать в школьном образовании нельзя. Сначала, как я помню, было устное соглашение с УВКБ: детей должны принимать в школы, ведь среднее образование обязано быть доступным всем, независимо от пола, расы, национальности или статуса Что означает статус мандатного беженца? Это статус, который присваивает непосредственно УВКБ, если человек подходит под их критерии. Они выдают небольшой документ. С одной стороны, это хоть что-то. С другой — в отличие от статуса беженца по Конвенции, этот мандат почти не даёт социальных гарантий: нет права на образование выше школы, нет полноценного медицинского обслуживания. Но он обеспечивал хоть какую-то международную защиту Например, до 1998 года Узбекистан массово высылал афганцев обратно. Те, кто успевал получить статус беженца от УВКБ, имели больше шансов остаться. Но многое зависело от местных властей: один участковый принимал этот документ, другой — нет. В лучшем случае отпускали, в худшем — оформляли как нарушение визового режима и требовали деньги Отсутствие национального законодательства о беженцах превратилось в коррупционную кормушку. Ведь беженец отличается от мигранта: мигрант сам решает уехать и может вернуться, а беженец теряет защиту своего государства и остаётся без всякой опоры. Поэтому многие выбирали заплатить, лишь бы их не выслали И государство все это время знало, что происходит. Сейчас в «новом Узбекистане» говорят о борьбе с коррупцией. Но рядом мы имеем пример системы, где коррупцию можно было бы устранить простым законодательным решением После принятия соответствующего законодательства появились заметные изменения. Например, сравнивая ситуацию 2003 года и сегодня, видно, что есть подвижки. Тогда у нас были сплошные проблемы – фактически ничего не было по беженцам То есть не было законодательства? Да. Законодательно вопрос решался только на уровне президента: именно он принимал решение о предоставлении политического убежища. Эта норма существовала и раньше — просто раньше она была в одной статье, сейчас в другой. Но как именно это делалось — было непонятно. Поэтому одной из моих рекомендаций в 2003 году было разработать положение о порядке предоставления политического убежища Сегодня оно есть: в 2017 году был принят указ президента «О порядке предоставления политического убежища в Республике Узбекистан». В 2020 году появился закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Узбекистан», где в статье 8 прямо закреплено право на получение политического убежища. Это движение в правильном направлении Интересно, этот закон приняли буквально перед приходом к власти талибов. Получается, правительство готовилось к смене власти в Афганистане? Государственное управление — очень сложная система. Всегда есть моменты, о которых мы можем только догадываться. Но есть интересная связь: в 2017 году США обещали вывести войска из Афганистана к маю. В мае того же года Узбекистан впервые принял указ, в котором появилась статья о предоставлении политического убежища [ «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Республике Узбекистан» — прим. ред] Она не ограничивалась только политическими мотивами. В статье сказано, что политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства «с учетом национальных интересов» и «на основании общепризнанных принципов и норм международного права». Формулировка довольно расплывчатая. Где проходят границы «национальных интересов»? Можно ли на них сослаться, чтобы отказать определённой группе людей? В указе также закреплено, что убежище предоставляется не только просителям, но и членам их семей, если им угрожает преследование. И здесь интересен перечень оснований: не только политическая деятельность, но и религиозные убеждения, расовая или национальная принадлежность, а также другие нарушения прав человека, предусмотренные международным правом Можно трактовать это широко. Например, если человек — курд, и он понимает, что его будут преследовать по религиозным мотивам, формально это не чисто политическая причина. Но в рамках законодательства Узбекистана это может быть рассмотрено именно как политическое основание Таким образом, у нас впервые появилось более широкое понимание политического убежища. Раньше этого не было. Сегодня есть и указ президента [«Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Республике Узбекистан» — прим.ред], и закон, которые создают базу для регулирования этой сферы В законодательстве расписано, куда обращаться, какие документы предоставить, сроки рассмотрения. Документы рассматривают МВД, СГБ и МИД, затем материалы передаются в комиссию при президенте. На основании всех документов президент принимает решение — предоставить политическое убежище или отказать. Раньше такого механизма не было, сейчас он появился То есть появился рабочий механизм? Да, но есть и проблемы. Например, требуется медицинская справка. Но зачем она человеку, который с семьей вынужден срочно бежать, часто без документов и денег? Получить такую справку в этих условиях невозможно. Это выглядит дискриминационно, нелогично и фактически создаёт дополнительные барьеры Кроме того, одной из причин отказа может быть наличие обвинительного заключения. Мы знаем, что политических деятелей часто преследуют не напрямую по политическим мотивам, а по уголовным делам. Если есть обвинительное заключение, комиссия может просто не принять документы к рассмотрению. В Европе этот фактор учитывают, но он не является основанием для отказа. Учитывается вся информация, даже публикации в СМИ. У нас же обвинительное заключение — прямое основание для отказа. Это нужно менять Третья, наиболее серьезная проблема — отсутствие возможности судебного обжалования. Решение принимает президент, и это окончательно. Это нарушает международные обязательства Узбекистана, так как страна является участником Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В частности, статья 14 Всеобщей декларации прямо закрепляет право человека искать и пользоваться убежищем Узбекистан декларирует приверженность правам человека, и права беженцев — часть этих прав. Если жизнь человека или его семьи в опасности, он должен иметь возможность искать убежище. Однако нынешнее регулирование в Узбекистане не соответствует международным стандартам Например, в статье 13 Международного пакта о гражданских и политических правах закреплен запрет на незаконную высылку. Но наш закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства» не отвечает в полной мере этим требованиям. Закон должен быть понятным, не дискриминационным и предусматривать судебное обжалование решений. Только суд, а не исполнительная власть или президент, может поставить окончательную точку в вопросе о законности решений У нас получается так, что в соответствии с действующим законодательством человека можно выслать только потому, что ему не дали политическое убежище. При этом ему не предоставляется возможность обжаловать это решение в суде. Возникает вопрос: почему туда не включили такую норму? Почему не дали возможность обжалования? И это снова возвращает нас к первому вопросу: почему Узбекистан до сих пор не присоединился к Конвенции о статусе беженцев? На мой взгляд, это всё ещё советский рудимент. В СССР существовали прописка и выездные визы, то есть жесткое ограничение права на передвижение. В Советском Союзе любили все ограничивать. Более того, беженцев там воспринимали как предателей. СССР никогда не участвовал в разработке или принятии Конвенции 1951 года и исходно считал: беженец — это чужой, это предатель В советское время не дай бог попросить политическое убежище — тебя сразу считали диссидентом, предателем, врагом народа. Это была часть политики. Если посмотреть на правление первого президента Узбекистана Каримова, который вышел из советской номенклатуры, он продолжил эту линию. Прописка и выездные визы сохранялись до 2017 года, пока к власти не пришел новый человек с иным пониманием государственного устройства. Тогда начались изменения Например, в вопросах безгражданства: до 2016 года гражданство получили всего 482 человека без гражданства. С 2017-го по 2023 год — уже более 83 тысяч. Это показывает определённую тенденцию, но проблема всё ещё сохраняется. Государство как будто привыкло никого не принимать. На уровне подсознания у тех, кто принимает решения, сидит установка: «они чужие» Каримов даже к собственным мигрантам относился негативно. Люди уезжали работать в Россию, жили там в ужасных условиях, но он обвинял их в том, что они «нехорошие». И хотя иногда говорят, что он «ничего не знал», на самом деле он прекрасно понимал ситуацию. Просто у него оставалось советское представление: где родился, там и пригодился. Бежишь — значит предатель. Это типично советский подход к регулированию гражданских отношений и государственному устройству Во времена Каримова Узбекистан не хотел ни конвенцию подписывать, ни собственные законы разрабатывать. Если посмотреть на карту, то Узбекистан остаётся единственной страной не только в регионе, но и на всём постсоветском пространстве, которая не ратифицировала Конвенцию Согласно вашим данным, верно ли, что во время гражданской войны в Таджикистане и прихода к власти талибов в Афганистане именно Узбекистан среди стран Центральной Азии принял наибольшее количество беженцев? Да, потому что у государства часто нет выбора. Люди бегут, чтобы спасти свою жизнь. В такой ситуации человек не думает о конвенциях или законах, он просто ищет спасения для себя и своей семьи. Прибегая, они говорят: «Пожалуйста, помогите». Государство не может просто ответить: «Нет, идите обратно». Так это не работает. Они вынуждены оставаться Когда я посмотрела данные, то оказалось, что наибольшее количество беженцев было в 2001 году — более 45 тысяч человек. Тогда ещё работало УВКБ ООН, и в Узбекистан бежали в основном из Таджикистана и Афганистана. После 11 сентября США объявили войну, обвинив Усаму бен Ладена, и вошли в Афганистан. Талибы начали смещать население с севера — этнических таджиков и узбеков. Они бежали через «Мост дружбы», и поток оказался огромным. Фактически, с ними работало УВКБ, но принимал их Узбекистан, и именно его пограничники первыми сталкивались с людьми На мой взгляд, человек в таких условиях чаще проявляет гуманность, особенно когда видит чужое страдание. Например, в 2021 году, когда снова пошел поток беженцев после прихода талибов к власти, узбекские пограничники не закрыли территорию. Потому что закрыть её — это бесчеловечно. Хотя государство порой будто требует быть жестким, на практике люди на границе вели себя иначе Если Узбекистан все же примет Конвенцию о статусе беженцев, какая будет нагрузка на бюджет страны? Увеличится ли поток? На самом деле поток беженцев и так есть. Конвенция нужна не для того, чтобы их стало больше, а чтобы регулировать их пребывание. Статус беженца не дают всем подряд — это большая и кропотливая работа. Но когда есть чёткое регулирование, государству проще принимать решения: создаются отдельные институты, суды, можно делегировать полномочия Если снова начнется кризис в Афганистане, беженцы все равно прибегут — мы ничего не можем с этим поделать. Всё, что можно сделать — урегулировать процесс. Я понимаю опасения Узбекистана, но конвенция могла бы облегчить работу Во-первых, беженцы все равно будут. Во-вторых, у Узбекистана есть международные обязательства. Принцип невысылки никто не отменял. Даже если статус беженца не будет предоставлен, человек все равно может остаться, если его жизни угрожает опасность Это часть работы государственных институтов. И речь не только о Конвенции о беженцах, но и о других международных документах, которые Узбекистан уже ратифицировал, например, Конвенции о правах ребенка. Поэтому здесь важно не имитировать, а выстраивать полноценную систему Ратификация Конвенции никак не повлияет на приток беженцев. Это один из распространенных мифов. Еще один миф заключается в том, что отказ от ратификации якобы связан с вопросами безопасности — что беженцы будут представлять угрозу. На самом деле это не так: исследования показывают, что ни мигранты, ни беженцы не представляют большей опасности для государственной безопасности, чем собственные граждане. Но ведь мы же защищаем и своих граждан Более того, если государство официально регистрирует всех, то оно понимает, кому присвоен статус, а кому — нет. Существует прозрачная процедура: кто подал документы, почему ему предоставлен или не предоставлен статус беженца. И государство, и общественность могут видеть, как работает этот процесс Возникает еще один миф: будто беженцы придут и начнут массово пользоваться нашей бесплатной медициной. Но в Узбекистан никто специально ради этого не приедет. Те, кто бежит, делают это вынужденно. И здесь стоит думать не только о расходах, но и о гуманитарной стороне. Даже если государство вкладывает средства в людей, которые не являются его гражданами, это проявление гуманности, и это важно. Мы — часть мирового сообщества. Для инвесторов это тоже сигнал: государство готово помогать людям, оказавшимся в трудной ситуации Сейчас есть ли какое-то давление на Узбекистан в части необходимости принятия Конвенции? На мой взгляд, давления недостаточно, его должно быть больше. Кажется, что на уровне принятия решений позиции «за» и «против» уравновешены, и поэтому нет движения. Если бы международное сообщество усилило давление — или, скажем мягче, предоставило больше информации и аргументов в пользу ратификации, — думаю, Узбекистан всё же сделал бы этот шаг Хотя давление есть, пусть и незначительное. Все договорные органы ООН по правам человека регулярно рекомендуют Узбекистану ратифицировать Конвенцию. Например, Комитет по правам ребёнка прямо указывал это в своих рекомендациях. То же самое говорит Комитет по правам человека ООН, Комитет против пыток и другие структуры Разумеется, окончательное решение остаётся за самим государством. Но если сравнить ситуацию с ратификацией Конвенции о правах инвалидов и с Конвенцией о беженцах, то разница очевидна. В случае с правами инвалидов гражданское общество активно участвовало, ассоциации людей с инвалидностью постоянно поднимали этот вопрос, встречались с парламентариями, настаивали на ратификации. Благодаря их усилиям и поддержке агентств ООН, например ЮНИСЕФ или Управления Верховного комиссара, процесс пошёл быстрее С Конвенцией о беженцах ситуация иная: гражданское общество молчит, как будто считает, что проблем и так слишком много, и ещё одна им не нужна Какие шаги должен предпринять Узбекистан, чтобы урегулировать вопрос прав беженцев? Возможно, нужен отдельный закон? Я думаю, что необходимо принять отдельный закон о статусе беженцев. Это не должно быть частью закона об иностранных гражданах, так как ситуация с беженцами — особая и требует иного подхода. В новом законе можно предусмотреть и вопросы политического убежища. Конечно, потребуется разработать дополнительные нормативные акты В этом процессе могли бы помочь международные организации, в том числе УВКБ ООН, которые работают в этой сфере. Также важно создать институциональную базу — структуры, которые будут рассматривать документы, принимать людей и регулировать реализацию их прав: доступ к медицинской помощи, образованию, трудоустройству Необходимо обязательно предусмотреть возможность обжалования решений в суде. Даже если право предоставления статуса оставить за президентом, это всё равно исполнительная власть, и у человека должна быть возможность обжаловать решение, в том числе и президентское. Альтернативой могла бы стать межведомственная структура, которая занималась бы этим вопросом. Нагрузка на бюджет была бы минимальной: этими делами могли бы заниматься, например, подразделения МВД, работающие с паспортами и хорошо знакомые с законодательством о гражданстве Также важно изучить международный и региональный опыт, привести законодательство в соответствие с региональными соглашениями. И самое главное — перестать бояться самого слова «беженец». У нас до сих пор стараются не говорить об этом. Но необходимо обсуждать, ведь это люди, которые требуют особого отношения. Это, скорее, вопрос гуманности, хотя могут быть и косвенные выгоды Правовое регулирование статуса отдельных категорий лиц делает законодательство более понятным и прозрачным. Это значит, что «правила игры» становятся яснее и прозрачнее Какова роль СМИ в этом вопросе? Спасибо вам большое за то, что поднимаете эту тему. СМИ, на мой взгляд, выполняют роль «рупора» гражданского общества: то, что одному человеку сложно сказать, через вас можно донести громче. Поэтому говорите громче Нам важно подтолкнуть государство к ратификации Конвенции. Тем более сейчас Узбекистан позиционирует себя по-новому. Постепенно уходят старые ограничения: отменена прописка (хотя регистрация осталась), отменены выездные визы, стало проще получить загранпаспорт. Уже сделаны важные шаги: указ президента 2017 года, закон 2021 года. Но нужно сделать ещё один шаг — внести изменения в действующий закон, добавив в него категорию «беженцы» наряду с иностранными гражданами и лицами без гражданства Это вполне реально: есть эксперты, есть поддержка структур ООН. Все зависит от желания. В Узбекистане многое решается именно исходя из «хочу или не хочу». При Исламе Каримове тема беженцев вообще замалчивалась. Сейчас подход меняется: мы уже видим подзаконные акты и решения по лицам без гражданства. Это был огромный шаг вперёд. Но предстоит сделать ещё больше, ведь таких людей у нас насчитывалось более 100 тысяч Лица без гражданства — это почти беженцы. У них нет своей страны, которая могла бы за них заступиться. У беженцев ситуация схожая: тоже нет государства, которое защитит их в случае необходимости. И важно, чтобы Узбекистан был среди стран, которые не отказываются от таких людей, а, напротив, признают международные документы и готовы действовать по правилам, принятым многими государствами Если посмотреть на практику, то часть исламских стран и некоторые азиатские государства, включая Монголию, не ратифицировали Конвенцию о статусе беженцев. В случае исламских стран это объяснимо: у них действует система шариата, где институт убежища развит гораздо глубже, чем в международных конвенциях. Там существуют отдельные категории, основанные на исламском праве и традиции предоставления убежища. Я это понимаю — у них уже есть своя практика, уходящая вглубь веков У азиатских стран, видимо, свои причины. Но если говорить об Узбекистане, то объективных препятствий для ратификации Конвенции у него нет. У страны есть все возможности, остаётся только политическая воля Беседовала Дана Опарина Операторы: Фотимахон Мусаджанова, Бобур Каримов Монтаж: Фотимахон Мусаджанова, Илхом Собиров Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter